论文提要：随着最高人民法院关于征求《中华人民共和国行政诉讼法》（最高法院建议稿）修改意见通知的下发，我国行政诉讼法修改的号角也正式吹响。而最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》也以正式文件的形式表明了最高法院采用相对集中管辖的审判机构模式的改革意图。基于此，撤销基层法院行政审判庭的说法也就不绝于耳。但笔者认为，为有效应对行政权对行政诉讼的干预，集中管辖行政诉讼的构想是尤为必要的，但也应当具体问题具体分析，对于基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确甚至是没有行政干预可能的案件，一并集中管辖的必要性还有待进一步的考证。笔者结合行政诉讼受案范围的扩大趋势综合考虑，认为由基层法院行政审判庭审理简易程序的案件，可以在缓解集中管辖法院审判负担、更好展现集中管辖制度优越性的同时，实现提升诉讼效率、降低当事人诉讼成本、节约司法资源的良好效果。

　　引言

　　随着最高人民法院关于征求《中华人民共和国行政诉讼法》（最高法院建议稿）（以下称《建议稿》）修改意见通知的下发，我国行政诉讼法修改的号角也正式吹响。江必新教授认为，修改行政诉讼法首当其冲必须解决的就是合理构建行政审判体系的问题，这也是行政诉讼法修改的重中之重(1)。《建议稿》也较好的印证了这一点，《建议稿》第三条第二款即规定，最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院设行政审判庭、审理行政案件。按照司法审判区和行政区相分离的原则，在中级人民法院辖区确定若干基层人民法院设立行政审判庭，审理行政案件，具体办法由最高人民法院规定。2013年1月4日，最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下称《通知》）也以正式文件的形式表明了最高法院采用相对集中管辖的审判机构模式的改革意图。之前学术界热议的行政（相对）集中管辖、提级管辖等审判体制改革思路，在上述条文及文件中得到了较好的展现。可以说，各界呼唤多年的行政审判机构改革的期望终于迎来了司法实践的曙光。

　　但是，在行政审判体系重构的背景下，在地方审判机构改革以及行政审判体系构建的路径选择上，《建议稿》还是将最后的悬念留给了最高人民法院，由其规定具体办法。而最高人民法院的《通知》也表明在行政审判机构的设置上，最高人民法院的态度是明确而又谨慎的，实践中还存在着或多或少的、已知或未知的问题还有待进一步发现和解决。结合我国各地经济社会发展差异较大的实际情况，笔者认为，行政审判体系改革，将对于基层行政审判庭的设置起到直接影响，当前司法实践中基层人民法院行政审判庭的功能定位还不甚明确，基层行政审判庭是否应当随着此次行政审判机构改革而退出我国司法历史舞台还尚无定论。可以说基层行政审判庭的去留问题既具有行政诉讼特点，也具有鲜明的中国特色，值得学术界和实务界加以更加广泛的研究和探讨。

　　一、我国行政审判体系重构的路径选择

　　行政诉讼的管辖主要包括上下级人民法院间的"级别管辖"以及同级人民法院间的"区域管辖"。由此相对应的集中管辖，就可以分为"提高审级的集中管辖"和"跨区域的集中管辖"（2）。其中，"提高审级的集中管辖"是提高一审行政诉讼的管辖法院来实现行政案件的集中审理，也就是通常情况下将中级人民法院作为行政案件一审管辖法院。"跨区域的集中管辖"是在保持原有的行政审判机构层级不变的基础上，通过打破行政区划的限制，将不同行政区域内的行政诉讼案件交由一个或多个具体法院集中审理。而按照集中的程度的不同，集中管辖可以分为完全集中管辖和相对集中管辖。从最高院修改行政诉讼法《建议稿》第三条第二款的规定中，我们可以看到，最高人民法院实质上采用的是"提高审级的集中管辖"和"跨区域的集中管辖"并行的模式（3）。最高人民法院的《通知》中确定将相对集中管辖模式作为前期的试行改革方案。无论采用何种体制完善方式，都应当以破除地方干预、维护司法公正为第一要义（4)。那么，相对集中管辖模式是否能做到呢？2007年9月，浙江省丽水市中级人民法院对此进行过有益的尝试和试行。出于对基层法院人、财、物实质利益较小触动，减小试行成本和阻力的考虑，丽水中院采用相对集中的模式，对全市9个基层法院受理的一审行政诉讼中原告提出申请或者受理案件的法院认为应当异地管辖的案件进行集中审理。在近两年的试行过程中，行政诉讼案件数量明显提高，与同期比较上升74%；行政机关败诉率显著提升，2008-2009年分别提升35.7%和17.9%；基层法院院长普遍反映行政审判压力极大降低；行政机关则普遍感觉行政诉讼压力增加（5）。以上均表明丽水中院试行相对集中管辖后，行政司法审判环境得到了改善、司法审判的独立性和公正性得到了明显的提高，一定程度上实现了破除地方干预、维护司法公正为第一要义。想必丽水中院的尝试也是近年来最高人民法院作出采用相对集中管辖改革模式的直接动力。

　　二、我国行政审判体系重构对基层法院行政审判庭设置造成的影响

　　就在浙江省丽水中院集中管辖改革试行中，遇到的问题也是十分明显的，其中就包括基层法院审判功能配置的缺失、增加中院受理案件及高院上诉案件数量以及增加当事人诉讼成本等问题。其中，取消或者部分取消基层法院行政审判庭，造成基层法院审判功能配置缺失的问题，是造成后两个问题的直接原因。那么，相对集中管辖的行政诉讼机构改革，是否必须以基层法院行政审判庭取消为代价，基层法院行政审判庭的历史使命就此完结了吗？有学者认为取消基层法院行政审判庭大可不必，其理由主要有：一，我国是是否注重"上下对口"的国家，既然上级法院设有行政审判庭，基层法院自然没有理由不设；二、基层法院肩负着当地人民赋予的审判职责，如若没有专门行政审判组织就无法完成自己的使命；三、如果一些争议简单、被告级别较低的行政案件都要涌向中级人民法院，则不仅会增加中级人民法院的负担，还会无端增加当事人诉讼成本（6）。笔者总体赞成该学者的意见（7），特别是学者指出"一些争议简单、被告级别较低的行政案件都要涌向中级人民法院，增加中级人民法院负担，增加当事人诉讼成本"的问题尤应引起学术界和实务界的关注。那么，如何解决上述问题呢？学者也指出，应由基层人民法院主要管辖乡镇人民政府或街道办事处为被告的行政案件（8）。

　　但另一方面，也有学者提出不同意见（9），认为相对集中模式仅是改革的探索模式，难以作为稳定的制度确定下来，认为真正改革的模式将是采取完全集中的管辖模式，即统一由一或若干基层法院集中审理全市范围内的行政案件，以望达到程度高集中审理、统一标准裁判、以中院作为上诉法院，减少高院上诉案件压力等司法效果，而该种改革方式的直接影响就是基层法院行政审判庭的取消。综上所述，按照学术界的理论分析，基层法院行政审判庭的设置与否确属飘忽不定。

　　行政区划和审判体制高度一致、高度切合，必然导致行政诉讼案件受到的干预太多（10）。如何强化司法权威，最大程度上减少行政权力对于行政审判的干预，已成为行政诉讼改革所要面对的首要问题。有学者认为，可直接取消"本辖区的重大、复杂"等相关管辖规定，规定审理行政案件的法院的行政级别必须高于被告的行政级别（11）。笔者认为，这样的变革存在着十分明显的弊端：一是按照我国《宪法》规定，人民法院属于审判机关，依法行使司法审判权，任何行政机关和个人都不得干涉。但是，行使司法权的人民法院却在行政化管理趋势日益严重的当前，被扣上了"行政级别"，更令人费解的是，司法权威的维护需要以该"行政级别"对被告的"压迫式对抗"去实现，殊不知类似于"毒树之果"的改革措施，只会使司法权遭受空前的削弱；二是这样变革的一个直接后果就是最高人民法院受理一审行政诉讼，在增加最高人民法院案件受理压力的同时，也相应的消灭了行政被告本应享有的上诉权利。当然，我们也不可否认上述变革也有无奈之处甚至是相对合理的一面，即利用法院的"行政级别"高于被告的优势，排除行政权干扰，一定程度上保证了法院裁判的独立性和司法权威。正是基于上述举措对抗行政干预效果明显的考虑，"提高审级的集中管辖"的模式，才得以确定并试行。如最高院修改行政诉讼法《建议稿》规定，最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院设行政审判庭、审理行政案件。同时，就改革产生的影响而言，在"提高审级的集中管辖"模式下，基层行政审判庭的设置将被取消，基层行政审判庭的设置价值在对抗行政干预的过程中被彻底否定。

　　三、基层法院行政审判庭的设置必要性分析

　　越是不积极受理行政案件的地方问题越大，因为一些地方行政机关认为没有司法审查的压力，行为更无羁束，司法环境也就越来越坏；反而案件多的地方，如山东等地，案件受理越多，受到干预的现象反而越少，官司输多了，当地领导也就有了相应承受能力，自然不会对此过度反应，也不会利用职权来干预法院判案。而案件数越少，当地领导越为重视，怕输官司，就会运用各种手段进行干越（12）。也正是因为地方行政干预严重，进行行政审判体系改革、重构行政诉讼管辖制度构想才风起云涌，近年来学术界和实务界的呼声想必就是佐证。但是，是否应当因为在与行政权干预的博弈中处于不利地位，就应当将基层法院行政审判庭作为一种过时的制度设计而抛弃，使其退出我国的行政审判舞台呢？是基层审判庭的制度设计缺陷，还是对地方行政权干预的妥协使然呢？那么，在行政审判体系重构潮流中基层行政审判庭如何准确进行功能定位呢？基层行政审判庭的设置是否就是毫无价值可言的呢？笔者认为，回答当然是否定的。

　　正如学者提出的，若将行政审判的机构提升到中级人民法院，那么中院的一审审判负担以及高院的上诉案件审理负担将空前加大。但是我国行政诉讼是以民事诉讼为模本设计的，从目前民事审判实践我们可以看到，大量的纠纷时通过基层人法院协调解决处理的，基层人民法院的纠纷调处能力的无可替代的，从这个角度分析，基层人民法院的设置价值就显现出来了。最高院修改行政诉讼法《建议稿》规定，在中级人民法院辖区确定若干基层人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。这样的制度设计，在有利于解决中院及高院审判任务沉重问题，保持了原有的审判基本体系和层级不变的基础上，将理论界提出的交叉管辖和集中管辖相结合，由中院辖区内的少数基层行政审判庭集中管辖辖区一审行政诉讼案件，集中管辖法院为多家的相互实行交叉管辖模式审理行政案件。所以，笔者认为基层行政审判庭在行政诉讼的处理中，虽然在当前行政干预等一系列压力的影响下，显得有些力不从心，但是从长远来看，其设置的价值还是尤为可观和具有必要性的。我们不能因为实践中存在着行政干预严重等问题，就变相的作出妥协的制度设计。当一项制度存在着不可逾越的缺陷或者障碍时，我们方可考虑对其进行制度的重构，但是行政干预是否属于行政审判体系所面对的不可逾越的制度缺陷或者障碍呢？回答应当是否定的。《宪法》赋予了人民法院独立的审判权，并排除一切行政机关或者个人的干涉。从该角度上看，地方的行政干预属于违宪行为，属于不法干涉司法审判的违法行为，作为司法机关、作为促进法学发展的学术界以及审判一线的实务界、作为鼓励全社会拿起法律武器维护自身合法权益的倡导者，没有从正面对抗行政权的不法干预，没有履行宪法、法律赋予的独立裁判权，没有真正维护好司法权威，难道不应当积极的作出反思吗？所以笔者认为，行政审判遭受的外界干扰只是强化行政审判权威甚至是强化司法权威的迫切需要，而并非撤销基层法院行政审判庭的理由。

　　更为主要的是，学界以及实务界已经注意到行政诉讼受案范围有逐步扩大的趋势。就有学者提出因涉及司法对行政监督的范围和力度，就存在一个案件受理的问题。如行政审判中法院对规范性文件没有审查权，不能宣布规范性文件无效，如果该规范性文件与上位法向冲突，我们可以不适应它而适用上位法。但在没有上位法的情况下，能否照明显不合理的规范性文件办呢（13）？同时，扩大权利保护范围，行政诉讼由于当时历史条件限制，仅仅规定对人身权和财产权进行保护，对于其他权利没有做出相应的规定。从目前的行政行为所涉及的公民权利来看，劳动权、受教育权、知情权、表达权、监督权、公民住宅权、通信自由权和通信秘密权等都还有没纳入到行政诉讼的权利保护范围（14）。也有学者认为，应当将抽象行政行为纳入行政诉讼受理的范围，同时考虑将开除公务员或与公务员基本身份关系重大和重大影响的行政行为纳入受理范围（15）。那么，试想在行政诉讼数量激增的前提下，基层人民法院的行政审判庭的撤销，无疑将进一步增加集中审理法院的审判负担。而对于一些争议较小、基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确甚至是没有行政干预可能的案件，如同现在已在全国范围内如火如荼的开展试点工作的简易程序案件，统一交由集中管辖法院审理是否有必要也值得深思。我们从集中管辖制度的设置初衷方面分析，集中管辖的目的就是防止地方行政权的不法干预，而将简易程序行政诉讼为例的案件其本身存在的地方行政权的不法干预可能就不高，又何必将该类案件交由集中管辖法院集中审理，增加集中管辖法院裁判负担的同时，也明显增加当事人诉累，降低诉讼效率？综上，笔者认为，为有效应对行政权对行政诉讼的干预，集中管辖行政诉讼的构想是正确，但是也应当具体问题具体分析，对于基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确甚至是没有行政干预可能的案件，完全可交由基层法院行政审判庭审理，从而在缓解集中管辖法院审判负担、更好展现集中管辖制度优越性的同时，实现提升诉讼效率、降低当事人诉讼成本、节约司法资源的良好效果。